每經編輯｜李宇嘉    

圖片來源：視覺中國

近期結束的全國兩會，提出“建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制”，并明確所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。近日，國務院印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，對推進用地指標“跨省調劑”作了總體部署。首要原則是，堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”，以土地利用總體規劃及相關規劃為依據，確保補充耕地數量不減少、質量不降低。

也就是說，毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度，守住“18億畝耕地紅線”，這是用地指標“跨省調劑”的前提。然后，耕地轉為建設用地，需要補充耕地的省或直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。資金如何收取呢？即綜合占用耕地類型、糧食產能和區域經濟發展水平等因素確定。也就是說，占用的耕地等級、質量越高，糧食產能越大，經濟發展水平越高，收取的補充耕地資金就越多。最后，國家將這部分資金全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興戰略。

其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用于補充耕地任務，其余部分由中央財政統一安排使用。即像廣東、上海、浙江等省份，可以騰退省內耕地并轉為建設用地，其繳納的補充耕地資金，首先投向承擔補充耕地的其他省份。其他省份（特別是中西部省份），建設用地需求并不大，且存量建設用地或閑置的宅基地可以復墾為耕地。但是，這部分資金投入比較少，絕大多數補充資金要由中央統一支配，用于深度貧困縣城鄉及鄉村振興。

筆者認為，用地指標“跨省調劑”，這不僅是我國土地供給側結構性改革的創新，也是發達地區和大城市增加建設用地潛力，釋放土地二次紅利，欠發達地區分享城市化、工業化紅利，實現區域均衡發展的創舉。從2003年開始，我國供地發生根本變化，即指標控制、經營性用地全面啟動“招拍掛”。同時，基于區域發展不平衡，中西部強烈的發展訴求，加上各地“招商引資”競爭激烈，土地及房地產成為重要的戰略性資源，建設用地增量規模開始向中西部省份傾斜。

但是，流動人口和吸附就業人口的服務業卻明顯向東部和區域中心城市轉移。2003年以來，東部20大城市和中部的武漢、長沙等地，以及西部的成渝，占全國2.45億外來人口的80%，占全國現代服務業增加值的90%。但是，由于指標審批和控制，經營性用地“招拍掛”，人口密集，東部發達地區（主要是三大都市圈）及區域中心城市可用建設用地規模日益減少、成本越來越高，而中西部很多地方建設用地低效浪費。

于是，就造成了一邊是東部及大城市建設用地需求急迫、房價高企，一邊是內地及中西部大量閑置的局面。2007年6月，國家批準重慶和成都設立國家級綜合配套改革試驗區，通過開展農村閑置宅基地復墾，實現城鄉建設用地增減掛鉤，并以“地票”形式公開交易，從而解決了大城市建設用地緊張的局面，農民也獲得了可觀的收益。更為重要的是，這一制度革新還解決了城鎮化的資金來源，并通過恰當的機制設計，讓農民能攜帶資產進城并“扎根”。

近年來，我國進入了城市“增長極”的新發展階段，即率先完成產業轉型和現代服務業發展的東部城市，受益于產業梯度轉移、高鐵建設、“一帶一路”等中西部區域內的節點型大城市，成為新一輪發展的領頭羊。與此相對應，人口空間“虹吸效應”越來越明顯，即超大特大城市、區域節點型城市、東部二三線城市人口吸附能力越來越強。特別是，近年來部分城市爭奪人才、人口激烈，人口更趨向于上述城市，這些城市對于建設用地的需求更加強烈。

因此，囿于省市內的建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡，已不適應人口、產業空間新格局對建設用地的訴求。目前，我國特大超大城市農業用地占市域面積的25%~30%，這在全球是最高的。上海市域面積6300余平方公里，但到2020年的農業用地保有高達2500平方公里，即接近40%土地留給農業?；谕恋鼐C合價值最大化及發達國家經驗，我國大城市不該保有這么多的耕地?；诖?，2016年7月，國土部發布《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）調整方案》，大幅度調減2020年前京津滬的耕地保有量，增加了建設用地。

但是，過分調減耕地和增加建設用地，一方面不利于耕地保護，另一方面在全國供地指標“一盤棋”的背景下，也間接侵蝕其他地區的建設用地指標、發展機會。如果用地指標能夠“跨省調劑”，這些問題就迎刃而解了。更重要的是，土地制度這一供給側結構性改革的創舉，對于發達地區和大城市突破供地瓶頸，推進新型城鎮化、鄉村振興不啻為一舉多得。首先，大城市將釋放出巨大的建設用地空間，對控房價，降低實體經濟成本，解決外來人口住房需求是莫大的利好。

其次，發達地區和大城市供地增加了，還能激活公共服務“落地”和投融資，這是外來人口在就業機會更多、更好的發達地區和大城市安居樂業的保障；最后，發達地區和大城市的發展紅利投向欠發達地區、貧困地區、廣大鄉村等，這些區域也分享到了城市化紅利，也相當于增加了建設用地投入。而且，通過道路交通、公共設施、社會保障“補欠賬”，這是以市場化和政府適度干預結合，讓攻堅脫貧、鄉村振興可持續的保障。當然，用地指標“跨省調劑”，需要良好的機制設計，最關鍵的是欠發達地區要破除建設用地“上項目”的短視發展模式。借助于國家統籌的對接機制，讓寶貴資金投在民生服務和設施等“補欠賬”上面，以完善的公共服務設施，帶動“就近城鎮化”，激活本地消費內需，培育和承接產業遷入，這是其發展的唯一路徑。

（資深地產研究人士）